自古以来中国就有盐铁专卖的传统，盐在历朝历代都受到国家的严格管控，当然清朝也不例外。户部有个专门的山东清吏司，它可不是只管山东一地，而是掌管全国盐课的征收。另外，产盐之地也设有专门的管理机构，比如富饶的两淮地区，就有专门的盐政官。
不过，不同地区的产盐成本各有差异，质量也不一而足，并不能一概而论。比如靠海的地方能晒海盐，有盐湖的地方可晒池盐，打井能抽地下卤水的能取井盐，矿物质丰富的还能得岩盐，没这些条件的地方只得花大价钱去外地购盐。
为了不让某些投机盐商从中牟利，清朝沿用了从前的盐引。赁借户部颁发的盐引，才能在指定盐场购盐，再到指定地点贩卖，相当于一张食盐运销准许凭证。商人要向朝廷交钱换来盐引才能合法贩卖食盐，否则就是犯法。
为了维持盐政秩序，避免出现混乱局面，清政府还设置了若干盐引地。每个盐引地覆盖一至数个省，而且不能随便跨省，本省之盐只能在本省使用。
但是，问题也是显而易见的，本地人想吃外地盐就十分麻烦。而且盐引地的划分本身也不科学，身在湘鄂之地，因为属于两淮盐引地，就只能等盐从江南运来，而不能吃近在咫尺的四川井盐；靠近省界的人想吃隔壁盐引地的盐也不行，因为盐引不通用。可再严厉的刑罚也挡不住民众的口腹之欲，靠近隔壁盐引地的民众不可能放着便宜的外地盐不买，去买运费高昂的本地盐，所以一大批私盐贩子应运而生，清政府屡次打击都无法根除，成了盐政的一大顽症。
盐引的发放也有很多问题。因为本身有准入门槛，并不是人人都能拿到，再加上发放者的品行无法保证，垄断的情况就无法避免。当时，垄断了盐引的两淮盐商就是一个典型的例子。这些多来自徽州的商人们可谓富甲一方，当年乾隆皇帝下江南之时，扬州盐商就耗资数十万两为其修建行宫及享乐设施，一时风光无限。但是没过几年就出了“两淮盐引案”，从一起很小的舞弊案开始，最后揪出了几任两淮盐政及诸多盐商，涉案金额多达数千万两，一时震动整个朝野。
自那以后，清政府就加大了对盐商的管束，至少不再允许他们明目张胆地隐瞒收入。可盐政本身的问题，严重拖累了清政府的税收。道光皇帝登基不久，两淮盐区就出现了巨大亏空，如10年间积欠了6500万两白银，数不尽的私盐贩子遍布两淮各地，当地政府根本管不过来，以至于诸多盐商无盐可卖，场面相当凄惨。
危难之际，时任两江总督、总理两淮盐务的陶澍决心站出来改变现状。他仔细调查了当地的情况后，写了封《敬陈两淮盐务积弊附片》奏折上奏朝廷。折中历数两淮盐政弊端，但他并不是一味指责。后来，陶澍又上了封《再陈淮鹾积弊折子》的奏折，拿出了一套自己的解决措施。
道光十一年（1831年），陶澍开始对淮北盐区进行大刀阔斧的整改。但他的第一刀砍向的不是私盐贩子，而是两淮本地的盐商。在陶澍看来，这些过惯了舒服日子的盐商一个个都是“习惯淫侈，醉生梦死之徒”，正因为不知自行经理，才让底下人随便糊弄，表面上又隐瞒掩饰实际情况，故意虚报奏销，甚至某些官船也参与到走私活动中。与他们相比，那些走私贩子都还算得上良心，至少他们不会从盐商那里拿钱。陶澍认为，当时两淮盐政如此败坏，与这些人的无德无能有巨大关系，如果任其发展下去，后果不堪设想。
他深知私盐贩子泛滥的根源，不从根本上解决问题，他们就如韭菜一样，割了一茬又一茬。针对这一情况，陶澍决定废止之前实行的盐引，改行盐票。盐票和盐引只是一字之差，却撼动了整个两淮盐商的基础。之前，清政府每年会根据两淮盐的产量与销售量制定一个“纲册”，规定每年盐引数，然后招商认引，满额即止。当然有资格获得盐引的盐商只有那么几家，中标非常容易，所以两淮盐商并不担心收益的问题。
但改行盐票就不一样了。按照陶澍的规定，盐票不论盐商的身份地位，只要交足盐课就可拿到，而且还是“随号呈验，当堂兑收”，程序十分清楚、简单。这么一来，之前没资格入场的中小盐商也有机会参与其中。只要有了盐票，他们就可以在规定区域内自由运销，省去了大量时间和成本。而且盐价由官府制定，商人不准随便抬价，之前靠垄断盐引发家致富的大盐商们失去了昔日特权，这对他们的实力是一个重大的打击。
但陶澍的手段还不止这些。官盐竞争不过私盐，成本居高不下是一个很重要的原因。各种烦琐陋规比比皆是，买盐引要交钱，运销途中还要收费，一路上大小衙门、差役伙夫、船工劳力都要付出成本，自然不可能在价格上取得优势。陶澍将裁汰陋规作为一项重要工作，把那些杂七杂八的费用砍掉大半，只要盐课交够各级官吏就不能随便伸手要钱，能跑一回路的也不用跑两回，有效降低了成本。
这一系列措施果真有效，不出数月，两淮盐价显著下降，盐商也有了更多干劲，私盐泛滥的情况也得到了有效遏止。见此情形，淮南乃至长芦、浙江、福建盐区都跑来学习先进经验，把这套做法学过去，都取得了不错的效果。
这样一来，旧有的本地盐引制也没办法继续维持，清政府又不可能全盘禁止民众从外地购盐，所以从咸丰以后，外省盐商到临近盐区贩盐就很少受到阻碍，只要交够过路费，就能顺利通过。
陶澍并不是最后一个改革者。咸丰十一年（1861年），时任两江总督的曾国藩为了解决湘军的军费问题，再次把目光投向盐课这块大蛋糕。他专门设立了淮盐招商局，积极召集商人入股并发行盐票。不过价格可不便宜，大票500引，行销鄂、湘、赣等省；小票120引，行销安徽。而且商人运销最低也要一票，多则不限，不少没购票实力的中小盐商就只能被排除在外。
作为两淮盐商的坚定维护者，曾国藩对外地盐商大举“入侵”的局面十分不满，毕竟这关乎自己辖区的税收问题。为了维护自己的利益，他坚定地要求“重税邻私”“严禁邻私”，甚至希望朝廷直接封掉四川井盐井灶，以断绝川盐输入。
对于这种只顾自己不顾他人的做法，四川总督十分不满，毕竟本省之盐对外出售，也能为己方提供财政收入。就连之后担任湖广总督的李鸿章也不情愿，明明川盐便宜，何必要食淮盐，养肥一批两淮盐商，于自己却无益处。最后经过讨论，双方达成一致意见，湖广地区的配额是淮八川二或淮七川三，总之川盐不能超过半数，这才暂时平息了纷争。
同治五年（1866年），李鸿章又提出了“环运之法”。当时清水潭堤需要修缮，李鸿章就规定只有捐银修堤的人才能获得盐票，每票价值400两，相当于拿盐商的钱去修堤。虽然盐票价格不菲，但潜在收益巨大。因为购盐票者卖完盐后来年还能拿到盐票，并且一直可以拿到，相当于拥有一个专属身份。
显然这些措施都是有利于大盐商的。光绪二十七年（1901年），朝廷规定“两淮盐票按年认捐本10万两，按引摊派”，再次出现票商垄断的局面。
